Quốc tế

Đàm phán COC- những câu hỏi bước đầu

26-11-2017 - 19:42 - 54 lượt xem

Nguyễn Đăng Thắng- Nghiên cứu Quốc tế

 

Sau gần 15 năm kể từ ngày ký Tuyên bố Ứng xử các Bên ở Biển Đông (gọi tắt là DOC) tháng 11/2002,[1] Hội nghị Bộ trưởng Ngoại giao ASEAN – Trung Quốc tại Manila (Philippines) ngày 06/8/2017 đã chính thức thông qua khung của một Bộ quy tắc Ứng xử (gọi tắt là COC)[2] nhằm điều chỉnh các hành vi, hoạt động tại Biển Đông.[3] Đây là thành quả bước đầu của cả một quá trình lâu dài trong việc thực hiện khoản 10 của DOC [4] và chỉ đạt được sau những diễn biến căng thẳng tại khu vực thời gian qua, chủ yếu bắt nguồn từ các hành vi thúc đẩy yêu sách biển không phù hợp luật pháp quốc tế của một quốc gia tại Biển Đông. Chính vì vậy, không có gì là ngạc nhiên khi “sự kiện này” được chào đón rộng rãi và thu hút sự chú ý của giới học giả, bình luận.

Dù chưa được công bố,[5] phần nào quan điểm (khác nhau) của các nước về việc tiến hành đàm phán COC dựa trên văn bản khung này trong thời gian tới có thể được thấy từ văn kiện thông qua tại các Hội nghị cũng như từ phát biểu của các quan chức ASEAN và Trung Quốc. Với Việt Nam – quốc gia có bờ biển dài chạy dọc Biển Đông đồng thời có chủ quyền đối với những hòn đảo nằm giữa Biển Đông đang bị tranh chấp và chiếm giữ bất hợp pháp – việc suy nghĩ về về tiến trình đàm phán COC luôn có ý nghĩa thiết thực và càng cần thiết hơn bao giờ hết sau khi khung của COC đã được thông qua. Bài viết này nêu ba vấn đề, được đưa ra dưới dạng câu hỏi, có tính thủ tục và sơ khởi cần được giải quyết liên quan đến việc đàm phán COC trong thời gian tới, đó là: (i) tính chất (pháp lý) của COC, (ii) cách thức hay cơ chế đàm phán và (iii) mối quan hệ giữa DOC và COC. Tuy nhiên, trước khi đi vào những câu hỏi này, cần điểm qua một số khía cạnh về lý luận và thực tiến quốc tế trong việc ký kết bộ quy tắc ứng xử.

1. Một số vấn đề lý luận và thực tiễn quốc tế của bộ quy tắc ứng xử

Cụm từ “bộ quy tắc ứng xử” (code of conduct) xuất hiện phổ biến từ những năm 1970 và được dùng cho những văn bản tập hợp các quy tắc, chuẩn mực điều chỉnh cách ứng xử của các quốc gia, thực thể hay cá nhân trong một lĩnh vực hoặc tại một khu vực cụ thể.[6] Từ góc độ luật pháp quốc tế, việc tên gọi của một văn bản như thế nào không quyết định văn bản đó có phải là điều ước và có giá trị ràng buộc hay không.[7] Tuy nhiên, thực tiễn quốc tế và của ASEAN cũng cho thấy một sự phân biệt tương đối về giá trị pháp lý giữa những văn kiện chính trị được gọi tên là “Bộ quy tắc ứng xử” (“Code of conduct”) và những điều ước song do tính chất của văn bản hay để tiện lợi mà khi đề cập đến chúng người ta vẫn sử dụng thuật ngữ “bộ quy tắc ứng xử” (code of conduct). Sự khác nhau giữa văn kiện chính trị có tính chất khuyến nghị[8] và điều ước có giá trị ràng buộc nằm ở chỗ: việc vi phạm các quy định trong loại văn kiện thứ nhất chỉ mang đến hệ quả chính trị, thường là dưới dạng chỉ trích, lên án từ các bên khác; trong khi việc vi phạm một hay một số quy phạm pháp lý trong điều ước sẽ dẫn đến trách nhiệm quốc tế – hệ quả pháp lý – của quốc gia [9]đó (bao gồm nghĩa vụ phải chấm dứt vi phạm và nghĩa vụ tiến hành các biện pháp sửa chữa phù hợp).[10]

Trong trường hợp thứ nhất, khi Bộ quy tắc ứng xử (với chữ đầu tiên được viết hoa) chính là tên gọi, văn kiện thường sẽ không có giá trị ràng buộc và được coi là văn bản “luật mềm”,[11] trong đó chỉ ghi nhận những khuyến nghị, thể hiện ý định, mong muốn chính trị hay tuyên bố chính sách của các bên. Một số văn kiện có tính khuyến nghị như vậy đã và đang được xây dựng trong khuôn khổ Tổ chức Nông Lương thuộc Liên hợp quốc (FAO),[12] mà ví dụ tiêu biểu là Bộ quy tắc Ứng xử về đánh cá có trách nhiệm năm 1995.[13] Tính không ràng buộc của Bộ quy tắc Ứng xử của FAO năm 1995 được nêu rõ ngay tại khoản 1 của Điều 1 về “Tính chất và phạm vi”, theo đó “Bộ quy tắc này có tính tự nguyện”. Ngoài ra, có thể nhận rằng trong toàn bộ văn bản của Bộ quy tắc ứng xử nghề cá từ “nên” (should) – một từ có ý nghĩa khuyến nghị – được sử dụng một cách nhất quá và từ “phải” (shall) vốn được quy ước thể hiện quy định có tính ràng buộc trong đàm phán điều ước[14] đã không được sử dụng. Một ví dụ về Bộ quy tắc Ứng xử cũng thường được đề cập đến là Bộ quy tắc Ứng xử về trấn áp hoạt động cướp biển và cướp có vũ trang chống lại tàu năm 2009[15] và giờ đây được bổ sung thêm thành Bộ quy tắc Ứng xử Sửa đổi về trấn áp hoạt động cướp biển, cướp có vũ trang chống lại tàu và hành vi trái pháp luật trên biển ở Tây Ấn Độ dương và vịnh Aden năm 2017[16] – cả hai văn bản đều được xây dựng với sự bảo trợ của Tổ chức Hàng hải Quốc tế (IMO). Bộ quy tắc Ứng xử sửa đổi năm 2017 có hình thức rất giống như một văn bản điều ước, theo đó ngoài lời nói đầu, các quy định nội dung (operative provisions) còn có thêm cả điều khoản về giải quyết tranh chấp và quy định về hiệu lực.[17] Nhưng trong văn bản, từ “dự định” (intend) được sử dụng khi nói về hành vi của các Bên tham gia. Tính không ràng buộc của văn kiện này thể hiện rõ tại Điều 19, theo đó “Không quy định nào Bộ quy tắc này: (a) tạo ra hay hình thành một thoả thuận có giá trị ràng buộc, trừ quy định tại Điều 17…”. Ngoại lệ duy nhất về thoả thuận có giá trị ràng buộc tại Điều 17 thực chất cũng khó có thể coi là tạo ra một nghĩa vụ cụ thể nào.[18]

Hai văn kiện chính trị liên quan đến vũ khí được thông qua trong khuôn khổ Liên minh Châu Âu (EU) và Hệ thống Liên kết các quốc gia Trung Mỹ (SICA) không quy định rõ về giá trị khuyến nghị (không ràng buộc về pháp lý) của chúng và lời văn cũng có những điểm đáng chú ý. Trong văn bản của Bộ quy tắc của Liên minh Châu Âu về việc Xuất khẩu Vũ khí năm 1998[19] xuất hiện cả từ “nên” (should) và từ “sẽ” (will) còn Bộ quy tắc Ứng xử của các Quốc gia Trung Mỹ về việc Chuyển giao vũ khí, đạn, vật liệu nổ và vật liệu liên quan khác năm 2005[20] lại dùng từ “phải” (shall) và cụm từ “thể hiện quyết tâm” (express […] determination).

Mặt khác, trong thực tiễn, cụm từ “bộ quy tắc ứng xử” (có thể viết hoa và cũng có thể không) cũng được dùng như một thuật ngữ chung (generic term) để chỉ một hoặc một tập hợp những văn bản, trong đó có cả điều ước quốc tế, điều chỉnh hành vi của các quốc gia. Bộ quy tắc Ứng xử về đánh cá có trách nhiệm của FAO năm 1995 lại tiếp tục là một ví dụ thú vị. Bộ quy tắc này thực chất bắt nguồn từ lời kêu gọi trong Tuyên bố của Hội nghị Quốc tế về Đánh cá có trách nhiệm, tại Cancun (Mê-hi-cô) ngày 06-08/5/1992 (thường được biết đến là Tuyên bố Cancun 1992), trong đó Hội nghị kêu gọi FAO xây dựng một “Bộ quy tắc ứng xử quốc tế về đánh cá có trách nhiệm”.[21] Điều ít người chú ý đó là thực chất “Bộ quy tắc Ứng xử quốc tế về Đánh cá có trách nhiệm” nêu trong Tuyên bố Cancun năm 1992 còn bao gồm cả đó là Hiệp định về thúc đẩy việc tàu đánh cá tại Công Hải tuân thủ các Biện pháp quốc tế bảo tồn và quản lý quốc tế, được thông qua năm 1993 trong khuôn khổ của FAO (gọi tắt là Hiệp định Tuân thủ 1993)[22] – một điều ước quốc tế.[23] Nói cách khác, bộ quy tắc ứng xử quốc tế theo như thực tiễn của Tuyên bố Cancun bao gồm cả văn kiện có tính chất ràng buộc về pháp lý lẫn văn kiện có tính chất khuyến nghị. Việc sử dụng thuật ngữ chung “bộ quy tắc ứng xử” để chỉ một điều ước quốc tế cũng xuất hiện trong thực tiễn ASEAN. Đã từ lâu, đến mức như tập quán, các văn kiện của hội nghị ASEAN đều ghi nhận Hiệp ước về Hữu nghị và Hợp tác ở Đông Nam Á như “bộ quy tắc ứng xử điều chỉnh mối quan hệ giữa các nước Đông Nam Á…”.[24]

2. Ba câu hỏi về thủ tục trong đàm phán COC tại Biển Đông

2.1. Điều ước quốc tế hay văn kiện chính trị?

Thực tiễn đa dạng như trên cho thấy không thể biết được văn kiện mà ASEAN và Trung Quốc đang đàm phán sẽ là một điều ước hay không mà cần phải tìm hiểu về ý định của các bên liên quan. Tuy nhiên, theo những gì báo chí đưa thì cho đến nay, sau khi khung của COC được thông qua, chưa có sự thống nhất giữa các bên đàm phán về tính chất của COC,[25] cụ thể: COC là một điều ước có giá trị ràng buộc hay đơn thuần là văn kiện chính trị?

Có thể lập luận rằng trước mắt hãy tập trung vào nội dung của COC và quyết định về tên gọi cũng như tính chất của văn bản này sau. Lập luận này không phải là không có điểm hợp lý. Đúng là nội dung chính là nơi thể hiện rõ ràng nhất ý định của các bên liên quan và bao giờ cũng quan trọng hơn là hình thức:[26] một văn bản có thể có tên gọi của một điều ước nhưng trong đó lại chứa đựng những nội dung mơ hồ và không rõ ràng hoặc những quy định có tính khuyến nghị.[27] Quan trọng hơn, việc thiếu vắng một cơ chế bảo đảm thực thi phổ quát (trên toàn cầu)[28]trong luật pháp quốc tế dẫn đến việc văn kiện chính trị cũng như điều ước, và kể cả trách nhiệm quốc tế, đều có chung một nền tảng bảo đảm việc thực hiện, đó là “thiện chí” của các bên liên quan. [29]

Tuy nhiên, một nguyên tắc cơ bản của luật pháp đó là “bất thiệt chí không được trù định” (“bad faith is not presumed”).[30] Thực tiễn quốc tế cho thấy các quốc gia khi đã chấp nhận nghĩa vụ hay cam kết quốc tế nào đó thường nỗ lực hết sức để thực hiện nghĩa vụ hay cam kết quốc tế đó, dù có thể theo quan điểm và cách giải thích của mình. Và nếu quốc gia không thể thực hiện được nghĩa vụ hay cam kết thì sẽ thường viện dẫn đến những hoàn cảnh cho phép không thực hiện điều ước trong quy định của luật pháp quốc tế.[31] Không phải ngẫu nhiên mà các nhà đàm phán luôn cố gắng cẩn trọng trong việc lựa chọn từ ngữ phù hợp để thể hiện chính xác ý định của các nước về tính chất văn bản như có thể thấy từ việc điểm qua thực tiễn về việc xây dựng các Bộ quy tắc Ứng xử trên thế giới thời gian qua. Hơn nữa, chính vì mục đích bảo đảm việc thực thi đầy đủ một điều ước được ký kết, các quốc gia cũng có những quy định tương đối nghiêm ngặt về thẩm quyền quyết định và trình tự, thủ tục nội bộ liên quan đến việc đàm phán điều ước. Các nước ASEAN và Trung Quốc đều không phải là ngoại lệ với việc quy định trong hiến pháp của mình về thẩm quyền ký kết điều ước, [32] được cụ thể hoá hơn bởi các văn bản pháp luật hoặc phát triển trong thực tiễn.[33] Chẳng hạn, Chương II của Luật Điều ước quốc tế của Việt Nam năm 2016 quy định rõ ràng và chặt chẽ về thẩm quyền quyết định, nhiệm vụ của các cơ quan nhà nước đối với việc chuẩn bị và đàm phán cũng như việc ký và phê chuẩn, phê duyệt hay gia nhập một điều ước quốc tế. Luật Thủ tục Ký kết Điều ước năm 1990 của Trung Quốc cũng có những quy định tương tự.[34]

Quy định pháp luật quốc gia của các nước, trong đó có các nước ASEAN và Trung Quốc, cho thấy câu hỏi về tính chất (pháp lý hay chính trị) của COC tại Biển Đông không nên để lại trả lời sau mà nên được quyết định ngay từ ban đầu do nó sẽ có tính định hướng cho việc triển khai trong thời gian tới, cả trong nội bộ quốc gia lẫn trên bàn đàm phán. Việc sớm xác định rõ ràng COC có phải là một điều ước có giá trị ràng buộc hay không có ý nghĩa quan trọng, trước tiên để bảo đảm trình tự, thủ tục nội bộ có liên quan của mỗi nước được tuân thủ và sau đó là bảo đảm việc thực thi đầy đủ và hiệu quả văn kiện này sau khi ký kết. Mặt khác, nếu xác định COC chỉ là một văn kiện chính trị, không có giá trị ràng buộc, thì các nước có thể không phải tuân thủ nội bộ[35] song điều này sẽ giúp cho các nhà thương thuyết lựa chọn từ ngữ phù hợp với ý định của mình về tính chất của văn kiện tại bàn đàm phán.

2.2. COC giữa ASEAN và TQ hay giữa mười một nước hay còn hơn… ?

Thông cáo chung của Hội nghị Bộ trưởng Ngoại giao ASEAN lần thứ 50 ghi nhận về việc thông qua COC như sau: “Chúng tôi [các Bộ trưởng ASEAN] nhiệt liệt chào đón việc hợp tác được tăng cường giữa ASEAN và Trung Quốc và được khích lệ bởi việc kết thúc thảo luận và thông qua khung của một Bộ quy tắc Ứng xử tại Biển Đông, văn kiện sẽ tạo điều kiện cho công việc ký kết một COC hữu hiệu theo lịch trình được thoả thuận.” [36] Tuyên bố của Chủ tịch Hội nghị Bộ trưởng giữa ASEAN và Hoa Kỳ cũng đề cập đến việc thông qua khung của COC với nội dung tương tự.[37]Trong khi đó, Tuyên bố của Chủ tịch Hội nghị Bộ trưởng giữa ASEAN và Trung Quốc, lại ghi nhận: “Bộ trưởng Ngoại giao các Quốc gia Thành viên ASEAN và Trung Quốc đã thông qua khung của Bộ quy tắc Ứng xử – văn bản sẽ là nền tảng cho việc tham vấn đề COC.[38]

Sự khác biệt, có vẻ như nhỏ, trong ghi nhận về việc thông qua khung của COC nói trên có thể lại cho thấy sự khác nhau trong cách tiếp cận giữa ASEAN và Trung Quốc về cách thức sẽ tổ chức đàm phán COC trong thời gian tới. Nói cụ thể hơn, quan điểm của ASEAN dường như là COC sẽ là văn kiện được đàm phán và thông qua giữa một bên là ASEAN như một khối gồm tất cả các nước ASEAN[39] và bên kia là Trung Quốc. Trong khi đó, Trung Quốc dường như duy trì quan điểm rằng COC là văn kiện được ký kết giữa mười một (11) nước, gồm tất cả các Quốc gia Thành viên ASEAN và Trung Quốc.[40]

Cách tiếp cận của ASEAN trong việc đàm phán COC thời gian tới có cơ sở pháp lý, chính trị và thực tiễn. Cơ sở pháp lý cho cách tiếp cận này thể lấy cơ sở pháp lý từ Hiến chương ASEAN có hiệu lực từ năm 2008, theo đó mục tiêu của ASEAN bao gồm: duy trì và tăng cường hoà bình an ninh và ổn định; thúc đẩy phát triển bền vững nhằm bảo vệ môi trường của khu vực, việc khai thác lâu dài tài nguyên thiên nhiên và bảo đảm chất lượng cao của cuộc sống người dân.[41] Về chính trị, Cộng đồng ASEAN đã chính thức được thành lập từ năm 2015 với 02 trong 03 trụ cột là về chính trị-an ninh và kinh tế.[42] Việc xử lý vấn đề ở Biển Đông, trong đó kể cả thông qua việc xây dựng COC, rõ ràng ảnh hưởng đến môi trường chính trị – an ninh của ASEAN, ảnh hưởng đến hoà bình và ổn định của khu vực cũng như có tác động đến đến sự phát triển của mỗi nước ASEAN và cả cộng đồng. Do vậy, sẽ hoàn toàn phù hợp nếu tiến hành việc đàm phán COC giữa một bên ASEAN, với tư cách là một khối, và Trung Quốc. Thực tiễn 50 năm tồn tại và phát triển của ASEAN cho thấy việc ký kết văn bản giữa ASEAN là một khối với các đối tác bên ngoài là rất phổ biến. Một công trình nghiên cứu năm 2015 liệt kê được không dưới 175 văn bản được ký kết giữa ASEAN với các đối tác, trong đó phần lớn ASEAN là một khối (gồm tất cả các nước ASEAN).[43] Các văn bản này được thể hiện dưới nhiều hình thức khác nhau từ tuyên bố chính trị, kế hoạch hành động đến điều ước, và điều chỉnh mối quan hệ hợp tác trong các lĩnh vực khác nhau như kinh tế, văn hoá – xã hội và an ninh-chính trị, mà DOC là một ví dụ.[44] Thực tiễn quốc tế, như trình bày ở trên,[45] cũng cho thấy việc xây dựng các Bộ quy tắc Ứng xử thường gắn với hoạt động của một tổ chức quốc tế (FAO, IMO) hay khu vực (EU hay SICA). Đáng chú ý là, hội nghị do IMO triệu tập để xây dựng và thông qua Bộ quy tắc Ứng xử Sửa đổi về trấn áp hoạt động cướp biển, cướp có vũ trang chống lại tàu và hành vi trái pháp luật trên biển ở Tây Ấn Độ dương và vịnh Aden năm 2017[46] không chỉ có sự tham gia của đại diện các nước tại khu vực biển Tây Ấn Độ Dương và vịnh Aden mà còn có sự hiện diện, với tư cách quan sát viên, của các quốc gia[47] và các tổ chức quốc tế[48] đã có hoạt động trợ các nước tại khu vực trong việc nâng cao năng lực chống lại các hành vi phạm tội trên biển. Xét tầm quan trọng của khu vực Biển Đông cũng như mối quan hệ đang ngày càng phát triển giữa ASEAN với các nước đối thoại khác ngoài Trung Quốc, câu hỏi có thể đặt ra rằng sự hiện diện, kể cả dưới dạng quan sát viên, của các nước đối tác có quan tâm đến tiến trình đàm phán COC có khả thi hay không?

Về mặt hình thức, cách tiếp cận của Trung Quốc theo đó đàm phán COC là tiến trình giữa mười một (11) nước không hề trái luật pháp quốc tế: cả mười nước ASEAN và Trung Quốc đều là các quốc gia bình đẳng về chủ quyền và có thể tham gia vào quan hệ của điều ước. Tuy nhiên, nếu suy nghĩ thêm thì sẽ thấy có ít nhất hai câu hỏi cần được giải đáp thoả đáng trong cách tiếp cận trong đàm phán COC tại Biển Đông như vậy. Câu hỏi thứ nhất đó là việc tại sao đàm phán COC lại chỉ giới hạn ở mười một nước này mà không hơn, không kém? [49] Dù định nghĩa Biển Đông thế nào, thì chắc chắn trong mười nước ASEAN cũng có những quốc gia không tiếp giáp Biển Đông.[50] Việc coi những quốc gia này tương đồng về lợi ích với các quốc gia ven Biển Đông trong ASEAN và Trung Quốc và do vậy có vị thế bình đẳng trong đàm phán về COC dường như là khiêng cưỡng. Thực chất, lợi ích và theo đó là mối quan tâm của các nước ASEAN không tiếp giáp Biển Đông không thể lớn hơn nhiều quốc gia bên ngoài khu vực. Theo Phán quyết cuối cùng của Toà trọng tài vụ kiện Biển Đông ngày 12/7/2017,[51] tại Biển Đông sẽ tồn tại Biển Cả (biển quốc tế) [52] mà tại đó tất cả các quốc gia, dù có biển hay không có biển, đều được hưởng một số quyền tự do, đặc trưng là tự do đánh cá, tự do hàng hải và hàng không. Về mặt pháp lý, các quốc gia bên ngoài khu vực và các quốc gia ASEAN không tiếp giáp Biển Đông được thực thi bình đẳng các quyền tự do này tại Biển Đông. Hơn nữa, về mặt kinh tế, những quốc gia mạnh về biển và thương mại hàng hải, tầm quan trọng của Biển Đông đối với họ còn lớn hơn vì một phần ba vận tải hàng hải đi qua vùng biển[53] này với tổng giá trị thương mại lên đến khoản 3,4 nghìn tỷ USD, tương đương 21% thương mại toàn cầu.[54] Theo một nghiên cứu mới đây, 10 nền kinh tế có giá trị thương mại đi qua Biển Đông chiếm tỷ lệ phần trăm trong lớn nhất so với tổng thương mại của nền kinh tế là: Việt Nam (86%), In-đô-nê-xi-a (85%), Thái Lan (74%), Xing-ga-po (66%), Ma-lai-xi-a (58%), Hàn Quốc (47%), Trung Quốc (39%), Hồng Kông (37%), Nhật Bản (19%) và Đức (9%).[55]

Câu hỏi thứ hai nảy sinh từ việc mười một nước đàm phán COC (mà không phải là giữa ASEAN và Trung Quốc) liên quan đến quan hệ song phương (hoặc có thể nhiều hơn) giữa các nước ASEAN với nhau. Như tên gọi của nó, COC điều chỉnh các hành vi tại Biển Đông, bao gồm cả những hành vi tại khu vực tranh chấp, để nhằm mục tiêu duy trì hoà bình, ổn định và đóng góp vào phát triển tại Biển Đông. Tuy có tranh chấp với nhiều nước ASEAN (Việt Nam, Ma-lai-xi-a, Phi-líp-pin và Bru-nây) nhưng không phải là Trung Quốc có tranh chấp với tất cả các nước ven Biển Đông, càng không phải với tất cả các nước ASEAN. Với việc Phán quyết của Toà trọng tài vụ kiện Biển Đông ngày 12/7/2016 bác bỏ yêu sách “đường chín đoạn” của Trung Quốc,[56] nhiều tranh chấp tại Biển Đông hiện nay chỉ liên quan đến các nước ASEAN mà thôi. Đây là những tranh chấp liên quan đến những vùng biển chồng lấn như: thềm lục địa mở rộng mà Việt Nam và Ma-lai-xi-a đệ trình lên Uỷ ban ranh giới thềm lục địa năm 2009[57] (có một phần liên quan cả Bru-nây), vùng đặc quyền kinh tế chồng lấn giữa In-đô-nê-xi-a với Việt Nam và Ma-lai-xi-a… Tuy những tranh chấp này không phải là nguyên nhân chính cho căng thẳng gia tăng ở Biển Đông trong thời gian qua, song ở mức độ thấp hơn, hành vi của các bên tại khu vực tranh chấp, đặc biệt là các hoạt động thực thi pháp luật đối với nghề cá tại vùng đặc quyền kinh tế chồng lấn, cũng đặt ra những vấn đề trong quan hệ song phương giữa các nước và cần phải được xử lý. Như vậy, câu hỏi đặt ra là: COC có điều chỉnh hành vi tại những khu vực tranh chấp giữa các nước ASEAN với nhau mà không liên quan đến Trung Quốc không?

2.3. DOC+, một COC hoàn toàn mới hay COC và còn thêm nữa?

Trong phát biểu tại Hội nghị Bộ trưởng Ngoại giao Diễn đàn cấp cao Đông Á lần thứ 7 tại Manila ngày 07/8/2017, Bộ trưởng Ngoại giao Vương Nghị nói: “Trung Quốc và ASEAN sẽ tiếp tục chân thành thúc đẩy việc tham vấn COC trong khuôn khổ thực hiện đầy đủ DOC và xây dựng một bộ các quy tắc khu vực mà tất cả công nhận. Chúng tôi có chung nguyện vọng và bản COC cuối cùng sẽ là một bản DOC nâng cấp.”[58]

Việc đàm phán COC trong khuôn khổ thực hiện DOC có thể không gây tranh cãi,[59]do COC đã được trù định tại khoản 10 của DOC.[60] Tuy nhiên, việc coi COC là một bản DOC nâng cấp (upgraded DOC) sẽ đặt ra nhiều dấu hỏi. “Nâng cấp” ở đây là gì? Về hình thức hay nội dung? Nếu chỉ là nâng cấp về hình thức, tức là nâng cấp DOC từ một văn kiện chính trị lên thành một điều ước quốc tế mà không có những thay đổi nhiều về nội dung thì dường như là không thoả đáng. Những diễn biến thời gian qua cho thấy nội dung DOC đã không ngăn cản việc gia tăng căng thẳng bắt nguồn từ được những hoạt động phá vỡ nguyên trạng trên thực địa, làm xói mòn lòng tin, như việc lấn biển, xây dựng đảo nhân tạo,[61] hay hoạt động đe doạ đến đến hoà bình, an ninh và ổn định của khu vực, như việc bố trí khí tài quân sự và quân sự hoá tại các vị trí chiếm đóng tại Biển Đông.[62]

Bỏ sang một bên việc COC có phải là văn bản được nâng cấp về tính chất pháp lý so với DOC hay không, vấn đề đáng quan tâm nhất đó là nội dung COC trong thời gian tới như thế nào? Một trong những vấn đề quan trọng nhất mà COC cần giải quyết đó là làm sao ngăn cản những hoạt động gây xói mòn lòng tin hay đe doạ đến hoà bình, an ninh và ổn định trong khu vực nói trên. Hoặc ít nhất, COC cũng cần giải quyết được những vấn đề đặt ra từ những thay đổi trên thực địa của tranh chấp Biển Đông hiện nay. Đáng chú ý, bên cạnh việc khẳng định sự hợp pháp của hoạt động các hoạt động xây đảo nhân tạo, lấn biển hay quân sự hoá bao gồm cả việc lắp đặt thiết bị quân sự, tại các vị trí mà Trung Quốc chiếm đóng ở Biển Đông, Trung Quốc cũng cho rằng đây là việc thực hiện “tự bảo tồn và tự vệ – một quyền mà luật pháp quốc tế trao cho các quốc gia có chủ quyền”.[63] Không cần đi sâu vào việc tìm hiểu Trung Quốc hiểu giới hạn của quyền tự vệ (self-defence) đến đâu,[64] việc Trung Quốc viện dẫn đến quyền “tự bảo tồn” (self-preservation) để biện minh cho các hoạt động quân sự hoá của mình có thể, như một học giả đã nhận xét về quyền này, “tiềm tàng những nguy hiểm do nó làm suy giảm các quy định pháp lý hiện hành bằng việc viện dẫn đến một khái niệm không rõ ràng và không có giới hạn pháp lý cụ thể.”[65] Một điểm cũng đáng lưu ý khác đó là việc Trung Quốc xây dựng các cơ sở trên các vị trí chiếm đóng tại Biển Đông cũng được giải thích là để cung cấp dịch vụ công, được hiểu là bao gồm hoạt động hỗ trợ tìm kiếm, cứu nạn, và thực hiện tốt hơn các nghĩa vụ của Trung Quốc.[66]Có lẽ, các cuộc đàm phán về COC trong thời gian tới sẽ là diễn đàn thích hợp để bàn về hoạt động lấn biển, xây dựng đảo nhân tạo tại Biển Đông cũng như cơ sở pháp lý để ngăn ngừa việc sử dụng các công trình quân sự tại đây theo những học thuyết nguy hiểm về sử dụng vũ lực trong quan hệ quốc tế đồng thời tạo điều kiện cho việc sử dụng những công trình tại đây vào mục đích công của cộng đồng quốc tế.

Bên cạnh những thay đổi trên thực địa, bối cảnh pháp lý tại Biển Đông cũng đã được thay đổi với Phán quyết của Toà trọng tài vụ kiện Biển Đông ngày 12/7/2016.[67]Phán quyết đã xác định một cách tương đối rõ ràng giới hạn của vùng biển mà Trung Quốc có thể hưởng tối đa tại Biển Đông, qua đó cũng phần nào làm sáng tỏ phạm vi các vùng biển mà các nước ven Biển Đông được hưởng cũng như vùng biển nằm bên ngoài quyền tài phán của quốc gia mà không quốc gia nào được chiếm giữ riêng cho mình.[68] Bối cảnh pháp lý mới này mở ra cơ hội cũng như đặt ra nhu cầu hợp tác giữa các nước ven biển Biển Đông với nhau cũng như với các nước bên ngoài khu vực nhưng có lợi ích tại đây theo quy định của Công ước của Liên hợp quốc về Luật Biển 1982.[69] Đàm phán về COC chính là diễn đàn thích hợp để cụ thể hoá phạm vi cũng như nội dung của việc hợp tác như vậy.

Nếu COC có thể thể hiện được những biến đổi về chất trên thực địa cũng như bối cảnh pháp lý nêu trên thì nó không chỉ đơn thuần là một “DOC+” hay văn bản DOC “nâng cấp” như Bộ trưởng Ngoại giao Trung Quốc nói. Nó thực sự là một “COC hoàn toàn mới” phù hợp tình hình Biển Đông hiện nay.

Cuối cùng, một điểm đáng chú ý là đó là Thông cáo chung của Hội nghị Bộ trưởng Ngoại giao lần thứ 50 đề cập đến “một” Bộ quy tắc Ứng xử tại Biển Đông.[70]Cách thể hiện như vậy về mặt ngôn ngữ cho thấy tính không xác định của COC, hoặc về tính chất, hoặc về như tên gọi hoặc cả hai. Đồng thời, cách thể hiện như vậy cũng mở ra khả năng rằng COC không phải là văn bản duy nhất giữa ASEAN và Trung Quốc mà có thể hơn nữa. Có cơ sở thực tế[71] cũng như thực tiễn quốc tế[72] để nghĩ rằng COC không phải là văn kiện duy nhất hay mục đích cuối cùng giữa ASEAN và Trung Quốc tại Biển Đông.

3. Thay cho lời kết

Vấn đề thủ tục luôn đóng vai trò quan trọng, bảo đảm cho việc vận hành suôn sẻ và hiệu quả các hội nghị đa phương, và đàm phán về COC không phải là ngoại lệ. Bài viết giới hạn trong việc xác định ba vấn đề ban đầu, phần lớn có tính chất thủ tục, liên quan đến việc đàm phán COC trong thời gian tới. Tuy nhiên, mục đích của bài viết không cố gắng đưa ra câu trả cho những vấn đề này. Thay vào đó, những phương án khác nhau đối với cách thức giải quyết mỗi vấn đề đã được nêu lên cùng với những đánh giá sơ bộ về điểm hợp lý, bất hợp lý hoặc những hệ luỵ của mỗi phương án. Dù thế nào đi chăng nữa, việc lựa chọn phương án nào vẫn luôn là quyết định của các chính trị gia và các nhà hoạch định chính sách tại các Quốc gia Thành viên ASEAN và Trung Quốc, căn cứ theo tình hình thực tế của mỗi nước cũng như dựa trên đánh giá riêng về tình hình Biển Đông, kể cả những biến đổi trên thực địa lẫn bối cảnh pháp lý. Nhưng có lẽ, với các Quốc gia Thành viên ASEAN, trong đó có Việt Nam, một quyết định trong vấn đề này nhất thiết nên tính đến việc “duy trì vai trò trung tâm và chủ động của ASEAN như là động lực chủ chốt trong quan hệ và hợp tác với các đối tác bên ngoài trong một cấu trúc khu vực mở, minh bạch và thu nạp”.[73]

———-

 

Gửi bình luận của bạn
x